外媒之声|拜登执政一年来美国与中东国家关系

发布者:温越涵发布时间:2022-04-22


【编者按】

本文为东京大学Toru Onozawa教授发表在日本国际事务研究所网站上的研究报告。文章指出,20213月发布的《临时国家安全战略指南》(INSSG 2021)阐述了新一届美国政府的外交政策框架。在中东政策方面,作者认为拜登政府一年来总体上采纳了民主党专家提出的政策建议,即只要其地区核心盟友或主要利益不受到威胁,美国应加从中东地区撤军。在阐述民主党建议的基础上,作者具体就美国在阿富汗、伊朗和亲美阿拉伯国家的行动进行说明。最后,作者对拜登政府是否能彻底执行民主党专家建议且这些政策能否产生预期效果表示怀疑,认为美国中东政策很可能日趋保守,甚至无所作为。现将报告编译如下。


引言

阿富汗撤军外,拜登执政第一年在中东地区几乎未采取其他行动。美国政府的外交政策专家也未美国的中东政策展开积极讨论。2021年被认为是自“9·11”事件发生以来美国对中东“最不感兴趣”的一年。本文围绕美国民主党外交政策专家(以下简称“民主党专家”)的中东政策建议,分析拜登政府的中东政策及其执行情况,并预测其未来政策走向。

一、拜登政府的中东政策

(美国总统拜登于2022412日在爱荷华州门洛发表讲话,来源:美联社)

2019年《外交事务》杂志上一篇题为《美国的中东炼狱:无所作为》的文章揭示了民主党专家制定的中东政策的雏形,核心观点包括:美国无法在美国人民可负担的情况下维持其在中东地区的影响力或创造有利的政治局势,故根据美国国家利益单方面减轻在中东承担的安全责任,而不必在乎地区局势如何变化;美国的中东利益应限于以下三点:(1)维护国际航道航行自由;(2遏制恐怖主义威胁;(3维护地区友好国家稳定。文章认为,美国应大幅调整其自冷战以来一直维持的中东利益,即防止敌对势力在中东地区扩大影响力的地缘政治利益及维持石油和天然气稳定供应的经济利益。文章指出,中俄作为美国在全球层面的竞争对手,正通过与该地区所有大国建立友好关系获取利益,同时认为超级大国间的关系不应被视为地区零和博弈。此外,鉴于美国已实现石油来源多样化,石油作为主要能源的相对重要性正在下降,不必像过去那样重视维持中东石油稳定供应。基于以上分析,此文认为,只要核心地区盟友及其主要利益不受威胁,美国应加速从中东撤军

以布鲁金斯学会为代表的民主党专家们为拜登政府制定系统的中东政策建议,其中包括针对个别国家和问题的具体政策选择,包括(一)停止对伊朗的“极限施压”政策,转而通过外交、信息共享以及经济和军事手段威慑和破坏伊朗的颠覆性行动,同时鼓励伊朗接受核协议;(二)美国防部应对在波斯湾的军事存在进行全面的零基础审查(译者注:一般指对美国防部机构职能和活动开展全范围预算审查,将时间、资金和人力投放到最优先事项上);(三)放弃特朗普政府对以色列、沙特和阿联酋等伙伴国开“空支票”的政策,向这些伙伴国解释美国在中东的利益所在,并敦促他们不要采取违背美国利益的行动;(四)通过外交手段解决也门和利比亚两国的内战问题;(五)鼓励以恢复对话,不鼓励任何一方采取可能破坏局势稳定的单边行动,同时牢记巴勒斯坦问题不是美国政府的优先事项,寻求该问题的长期解决方案才是目标;(六)在叙利亚和伊拉克维持小规模军事存在,以对阿萨德政权保持威慑。

20213月公布的《临时国家安全战略指南》(INSSG 2021)阐述了新一届美国政府的外交政策框架,仅从报告中很难看出拜登政府打算采取的具体行动方案。尽管如此,其中涉及中东政策的部分与民主党专家的政策建议高度重合,这清楚地表明拜登政府中东政策上几乎全盘采纳了民主党专家的建议。在美国防部向拜登提交的《全球态势评估报告》(以下简称“GRP2021”)中,也有同样迹象表明拜登政府计划接受民主党专家提出的中东地区政策建议。

二、拜登政府的中东行动

那么,在民主党专家的政策建议下,拜登政府在中东地区采取了哪些具体行动?下面简要介绍拜登政府对阿富汗、伊朗和亲美阿拉伯国家的政策执行情况。

拜登政府遵循了上届政府与塔利班达成的协议,但将原定的撤军时间推迟8月底。拜登在2021414日和78日关于阿富汗的讲话中,表达了对阿富汗政府的信心,在美国和其他国家的支持下,阿富汗政府军已30万人。同时宣称,无论阿富汗的政治局势发展如何,他都将撤出所有美军。同年7月,塔利班扩大了控制区,但国政府仍决定按原定时间撤出全部军队。815日塔利班接管喀布尔后,美国也没有改变对阿富汗政策。最终,美方完全不顾当地局势,驻阿美军单方面831日撤离阿富汗。这正是民主党专家的建议。美国撤军导致塔利班重新掌权,放弃了包括美国公民在内的当地合作伙伴,也引发北约盟友的不满。撤军阿富汗被证明是拜登政府的重大政治失败,目前尚不清楚这将对新政府的中东政策有何影响。

2021831日在阿富汗喀布尔机场的塔利班人员,来源:新华社)

尽管民主党专家未公开承认,但他们一致同意美伊重回伊核协议,认为与伊朗达成协议将遏制战略威胁并减少地区不稳定的根源,是美国整个中东政策成功的关键。拜登政府于20214月开始与伊朗进行间接谈判,后因伊朗举行总统大选,谈判于同年6月暂停。据称,经双方妥协,协议草案已完成70%-80%”。然而,当易卜拉欣·莱西 (Ebrahim Raisi) 领导的保守政府于202111月底恢复美伊间接谈判时,伊朗实际上撤回了之前所有的让步。同时,伊朗一直追求将浓缩铀丰度提高60%,以谋求制造核武器,而生产高浓缩铀所需的时间通常被认为是谈判的实际时限。为迫使伊朗尽快回到谈判桌前,拜登政府向伊朗施压,暗示如果谈判失败,可能会诉诸“其他选择”,但双方达成协议的前景仍然渺茫。因此,拜登政府在执政的第一年延续了上届政府对伊“极限施压”政策(译者注:意指在实际操作过程中,拜登政府并未完全执行民主党专家针对伊核协议的政策建议)。如果与伊朗的对抗加剧,美国政府的中东政策很可能需要进行大刀阔斧的调整。

(美国与伊朗国旗,来源:澎湃新闻)

取消特朗普政府对亲美阿拉伯国家,尤其是沙特的全权委托政策,约束这些国家的行为,使之不触犯美国的国家利益和价值观,这是民主党专家政策建议的另一核心内容。拜登政府向包括沙特国王萨勒曼在内的沙特领导人表达了对沙特人权状况及其干预也门内战的担忧。美国以沙特在也门采取的行动具有“进攻性”为由,暂停了对沙特在也门行动的军事支持,撤回了部分维护其边境安全的军队,并冻结了对沙特的部分武器出口,但实际上美国对沙特施加的压力似乎并达到民主党专家的预设。拜登政府对沙特的政策仍在“密切观察”和 “全盘否定”之间徘徊。

拜登政府对埃及的政策喜忧参半,但总体而言还算温和。拜登政府通过暂停部分军事援助以促使埃及改善内部治理和人权状况,同时高度关注埃及外交政策。拜登政府赞赏埃及不断扩大与以色列的合作与交流,认为埃及与哈马斯的谈判有效推动了20215以色列与哈马斯的停火协议,以及埃及在加沙提供人道主义援助方面起到积极作用。拜登政府明确表示不会对埃及多元化外交政策提出异议,包括后者扩大从俄罗斯和法国的武器进口。值得注意的是,埃及对美国的价值似乎超过了美国对埃及的价值,这与民主党专家的假设恰恰相反。

三、美国国内的批评声音

尽管美国公众对中东政策讨论十分有限,但也有少量对民主党专家的中东政策的反对声音。最严厉的批评来自安东尼·H·科德斯曼(Anthony H. Cordesman)。他认为,美国应保留对中东北非地区伙伴国家的影响力,保证该地区石油供应稳定,以此作为与中国展开全球战略竞争的筹码。他还驳斥了民主党专家提出的“无需从零和博弈的角度看待中俄中东扩大影响力;美国石油来源已实现多样化,应降低该地区对美国的战略重要性”等观点。简而言之,他坚持保留美国对中东利益的传统界定。

另有一些政策专家对民主党专家似乎有些极端的改良主义倾向提出了警告。乔恩·B·阿尔特曼(Jon B. Alterman)指出,阿拉伯之春后,从突尼斯到约旦,阿拉伯世界见证了新型治理框架的建立,其特点是在维持威权治理的同时,扩大社会安全网、放宽宗教约束、允许多元化、拓展社会自由、振兴私营经济。阿尔特曼认为,这种所谓“海合会共识”的治理框架有望阻止政治不满情绪继续蔓延但同时这一框架也存在制定规章制度缺乏创新、不够慎重的内在风险。因此,他坚持美国政府采取更保守的立场,即美国应维持对中东地区的传统利益界定。这一观点与科德斯曼类似。

结论

拜登政府任职之初,几乎全盘采纳民主党专家建议的中东政策。然而,这些政策是否得到彻底执行、是否能达到预期效果值得怀疑。事实证明,听从民主党专家建议撤阿富汗,是拜登政府的重大政治失误,而美国防部还在考虑从中东进一步减少军事力量。重回伊核协议也是基于民主党专家的建议,但何时能达成这一协议尚未可知。尽管拜登政府向亲美阿拉伯国家领导层施加了压力,要求后者改善国家内部治理和人权状况,但这些压力似乎还不足以驱动改革,美国与这些国家的关系也一如往常。

总体来讲,呼吁坚持传统的中东利益界定,或鼓励与亲美阿拉伯国家保持密切关系的保守派并未大范围批评激进的民主党专家的中东政策。然而,如果拜登政府的政策实施未能扭转当前停滞不前的状态那么保守派的呼吁可能会得到更多支持。此外,如果美国与俄罗斯和中国的对抗和竞争在全球范围内升级,其影响可能会延伸到中东地区。那么,民主党专家所谓的“中国和俄罗斯扩大影响力不必被视为中东地缘政治威胁”的观点在政治上是否具有说服力还有待观察。此外,拜登政府越是被迫将注意力和精力放在超级大国关系上,其处理美国与中东关系的彻底变革所需的资源和时间就越少。如果政策执行继续停滞不前,美国的中东政策将愈发转向“保守”,甚至无所作为,这并非所谓的理性选择。


注:文章观点不代表本公众号立场。


编译 | 欧阳玲

审校 | 陈越洋、谭   旻、温越涵

排版 | 温越涵